Aunque se aprobó una gran cantidad de leyes y varios actos legislativos, lo cierto es que las grandes reformas estructurales no se hicieron. Corte desmanteló la de equilibrio de poderes y la política vía ‘fast track’ se hundió. La “refrendación legislativa” del denegado acuerdo de paz desconoció peligrosamente el mandato ciudadano en el plebiscito. La implementación normativa del pacto habanero se hizo a medias. La corrupción les costó la curul a varios senadores y Representantes. Oposición uribista hizo mucho ruido pero no contrapeso político real. La dependencia de la Casa de Nariño marcó las cuatro legislaturas. No hubo mociones de censura y sí mucho debate sobre la ‘mermelada’. 

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A menos de cuatro semanas para que termine el período del actual Congreso, es claro que el balance del poder legislativo durante el segundo mandato de Juan Manuel Santos tiene muchas más sombras que luces.

El cuatrienio legislativo deja una gran cantidad de leyes y reformas constitucionales aprobadas. Y como siempre ocurre, sólo algunas normas se consideran importantes, puesto que, lamentablemente, el Parlamento continúa dándole vía libre a leyes de honores, otras de alcance muy corto y muchas de enfoque marcadamente regional… No en vano en estos momentos ya cursa, de nuevo, en el Congreso un proyecto de ley radicado por el Ministerio de Justicia que plantea eliminar 11.819 normas, entre leyes, decretos leyes y decretos legislativos que se consideran desuetos.

Aun así, es claro que en cada legislatura hubo iniciativas trascendentales, una gran mayoría de ellas impulsadas por el Gobierno y aprobadas gracias a la coalición mayoritaria.

En su primera legislatura (julio 2014-junio 2015) se le dio vía libre al Plan Nacional de Desarrollo; los acuerdos comerciales de la Alianza del Pacífico, Costa Rica y Corea del Sur; la reforma al fuero penal militar, los límites a la detención preventiva, la tipificación del feminicidio como un delito autónomo, la llamada “reforma al equilibrio de poderes” y el estatuto anticontrabando, entre otras.

Durante la segunda legislatura (julio 2015-junio 2016) vieron la luz leyes como las de Financiamiento Rural, la creación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), conversión del programa “De cero a siempre” en política de Estado, la reforma al Código de Policía, el llamado “acto legislativo para la paz”, el uso medicinal de la marihuana, el nuevo protocolo para la donación de órganos y el aumento de penas a los agresores con ácido.

Ya en lo que hace a la tercera legislatura (julio 2016-junio 2017), lo más importante fue la aprobación de la reforma tributaria (aunque no una de carácter estructural), así como de la ley sobre los licores, la reducción de semanas cotizadas por las mujeres para jubilarse y de los aportes a salud de los pensionados. Igualmente se le dio luz verde a normas para el control de las fotomultas, la ampliación de la jornada laboral nocturna a nueve horas y los beneficios para quienes presten el servicio militar.

Ese tercer periodo fue, también, el más intenso en materia de aprobación de la implementación normativa derivada del acuerdo de paz con las Farc, empezando por la “refrendación legislativa” del mismo y la aplicación del procedimiento especial, más conocido como ‘fast track’. A su amparo se le dio vía libre al acto legislativo que creó la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) así como a la Ley de Amnistía a los guerrilleros desmovilizados, entre otras iniciativas.

En lo que respecta a la última legislatura (julio 2017-junio 2018), que está a un mes de terminar, la productividad ha sido muy baja. En el segundo semestre del año pasado, hasta noviembre, estuvo vigente el ‘fast track’, lo que permitió sacar avante varias normas relacionadas con el pacto de La Habana, como las de las regalías para regiones apartadas y la de innovación agropecuaria.

Se destacó, igualmente, que no se aceptaron las objeciones gubernamentales a los proyectos aprobados sobre alivios pensionales, dejando el tema en manos de la Corte Constitucional. También se le dio vía libre a la ley de contratación pública de infraestructura…

Sin embargo, en el último tramo de la legislatura, que comenzó a mediados de marzo pasado y apenas si le resta un mes, es muy poco lo que se ha logrado evacuar. Resaltable el alivio a los deudores del Icetex, en tanto que siguen en debate normas clave como los beneficios penales al sometimiento colectivo de las bandas criminales, el reglamento de funcionamiento de la JEP, el nuevo procedimiento para la elección del Contralor General o incluso el proyecto que plantea quitarle tres ceros al peso colombiano, entre otros. Es obvio que la campaña electoral para la Presidencia de la República ha distraído de forma sustancial el rendimiento del Congreso en este último tramo de su cuatrienio.

Sin grandes reformas

Más allá de lo anterior, la principal falencia en el trabajo del Senado y la Cámara durante estos últimos cuatro años tiene que ver con su incapacidad para poder aprobar varias de las reformas más estructurales y urgentes.

Una falencia que es aún más grave si se tiene en cuenta que la Casa de Nariño tuvo desde julio de 2014 una coalición parlamentaria más grande y, obviamente, mayoritaria. Esto porque, como se recuerda, al inicio del segundo gobierno de Santos partidos como la Alianza Verde e incluso el propio Polo Democrático se integraron a la coalición, que pasó de llamarse de “Unidad Nacional” a “Unidad por la Paz”.

Todo esto como resultado del bloque multipartidista que en la segunda vuelta presidencial fue determinante para que la reelección triunfara, pues a la coalición de liberales, La U, Cambio Radical y la mayoría de los conservadores, se unieron los verdes y el Polo (que incluso después tuvieron cuotas en el gabinete). Sin esa coalición hubiera sido imposible hacerle contrapeso a la posibilidad de que el uribismo volviera al poder y reversara el proceso de paz que, para la época, apenas avanzaba en la mitad de las negociaciones en La Habana.

Con una coalición más grande, que dominaba mayorías en Senado y Cámara, no pocos analistas pronosticaron en el segundo semestre de 2014 que ahora sí el Gobierno aseguraba la posibilidad no solo de impulsar toda la implementación normativa del acuerdo de paz, cuando este finalmente se firmara en Cuba, sino que tenía todo el poder político para poder sacar adelante las reformas estructurales más urgentes en materia pensional, tributaria, laboral, de salud, educativa, minera, petrolera, agraria, ambiental, de ordenamiento territorial, de estructura del Estado… Así como dos de las modificaciones más prometidas (y también de las más fracasadas en las últimas dos décadas): la judicial y la política.

Pero hoy, cuatro años después de la conformación de la coalición de “Unidad por la Paz”, los pobres resultados están a la vista. Esas grandes reformas estructurales, de las que tanto se habló e incluso se citaron sendas “misiones de expertos”, continúan pendientes. Es más, en la gran mayoría no se presentaron al Congreso, ni por iniciativa gubernamental o parlamentaria, los respectivos proyectos de ley y de reforma constitucional para tratar de hacerlos una realidad. En los pocos casos en los que sí llegaron las iniciativas, el Parlamento no tuvo la suficiente voluntad política para sacar avante esas reformas de gran calado, o simple y llanamente los proyectos se hundieron en medio de la puja partidista.

Reforma desmantelada

Hay dos ejemplos muy sintomáticos que permiten ilustrar esta situación. De un lado, que en 2015 el Gobierno logró impulsar la aprobación de la reforma de “equilibrio de poderes”, dirigida a combinar ajustes estructurales al sistema político y electoral con una reingeniería de la rama judicial. 

No muchos veían en esa reforma una especie de borrón y cuenta nueva frente a lo que pasó a mediados de 2012 con otro proyecto que tocaba a la justicia. Se recuerda que este tuvo que ser hundido afanosamente por el Gobierno, acudiendo a unas inéditas objeciones presidenciales a un acto legislativo, pues era la única alternativa para frenar un articulado que en la diligencia de conciliación entre las plenarias de Cámara y Senado se vició peligrosamente y le fueron colgados varios ‘micos’ muy graves.

La reforma de “equilibrio de poderes” tuvo un accidentado debate en comisiones primeras y plenarias pero finalmente terminó siendo aprobada por el Congreso para convertirse en el acto legislativo 02 de 2015.

Sin embargo desde ese mismo momento le empezaron a llover demandas por vicios de forma y fondo ante la Corte Constitucional. Muchos sectores consideraban contrarios a la Carta Política temas como la creación del Tribunal de Aforados; reformas a los sistemas de elección de los jefes de entes de control; los cambios en el sistema político y electoral; la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara; acabar con la reelección inmediata tanto en la Presidencia como en otros altos cargos; la modificación al fuero investigativo del Vicepresidente; la creación de una curul para los raizales en San Andrés y la determinación de que los candidatos a Presidente y Vicepresidente perdedores en segunda vuelta tendrían curul automática en el Senado y la Cámara, entre otros varios temas.

Todas esas demandas ante la Corte Constitucional empezaron a ser falladas. Y decisión tras decisión prácticamente se desmanteló el acto legislativo 02 de 2015.  La mayoría de los temas relativos a estructura y sistema de gobierno en la administración judicial se cayeron, tanto por vicios de forma como de fondo, ya que se determinó que hubo sustitución de la Constitución, e incluso que el Congreso se atribuyó funciones que le corresponden únicamente al constituyente primario.

Así las cosas, la llamada reforma de “equilibrio de poderes” terminó reducida a temas muy pequeños y procedimentales, a excepción de la prohibición de la reelección. Pero la modificación estructural al sistema político, electoral y judicial que se había prometido, una vez más no se pudo hacer.

Ni por ‘fast track’  

Un segundo ejemplo de la incapacidad del saliente Congreso para dar respuesta a las graves problemáticas del país se dio, precisamente, en el desarrollo normativo del acuerdo de paz firmado con las Farc a mediados de 2016.

De un lado, todavía hay mucho debate por la forma en que las mayorías del Senado y Cámara, en diciembre de 2016, acudieron a una inédita “refrendación legislativa” del pacto con las Farc, desconociendo que dos meses antes, en la votación del plebiscito refrendatorio, se impuso cerradamente el No a la ratificación de lo negociado en La Habana.

Un Congreso dominado por mayorías gubernamentales y teniendo el polémico aval de la Corte Constitucional para hacerlo, decidió desconocer la voluntad popular y la supremacía de la democracia directa y participativa, para derogar el resultado del plebiscito con la simple aprobación de la una resolución que daba vía libre para aplicar el acuerdo.

Para no pocos sectores nacionales, más allá de si se estaba o no de acuerdo con el proceso de paz con las Farc, lo hecho por el Congreso al desobedecer el mandato ciudadano en el plebiscito, ha sido el más grande golpe a la institucionalidad y el estado de derecho en Colombia desde que entró a regir la Carta del 91.

Es más, a partir de lo que pasó en este caso, varios constitucionalistas consideran que entraron en crisis todos los mecanismos de participación ciudadana, y de allí lo que ha ocurrido, no solo con el plebiscito desobedecido, sino con los bloqueos a los referendos, consultas populares y revocatorias del mandato, tanto por parte del Congreso como de otras entidades gubernamentales, judiciales y administrativas.

‘Fast track’ a medias

Paradójicamente el mismo Congreso que aprobó un proceso legislativo abreviado para poder tramitar rápidamente las leyes y actos legislativos que se requirieran para arrancar la aplicación del acuerdo de paz con las Farc, fracasó medianamente en viabilizar esas reformas políticas económicas, sociales e institucionales.

Las pruebas de esta falencia son más que evidentes. Por ejemplo, en el texto negociado en La Habana se acordó presentar al Congreso un proyecto de reforma política que no solo permitiera la participación electoral de la guerrilla desmovilizada, sino que diera la posibilidad a sectores excluidos de llegar a los cargos de poder y decisión del Estado. Salvo lo de la participación de las Farc, nada más se logró.

De un lado, un proyecto de reforma política tramitado al amparo del ‘fast track’ se terminó hundiendo el último día de vigencia de este mecanismo legislativo, el pasado 30 de noviembre, en medio de un desinstitucionalizador pulso entre el Gobierno y el Congreso.

Tampoco se pudo por la vía rápida legislativa viabilizar el proyecto de ley que permitía crear 16 curules en la Cámara de Representantes para ser ocupadas exclusivamente por candidatos víctimas de la violencia y el conflicto armado. La iniciativa terminó imbuida en un fuerte debate político y electoral que llevó a su hundimiento. Ello generó una situación bastante paradójica: el partido Farc, aunque obtuvo una ínfima votación en el pasado 11 de marzo, tendrá 10 curules en Senado y la Cámara a partir del próximo 20 de julio. Es decir, que mientras los victimarios sí llegaran al Congreso como consecuencia del acuerdo de paz, las víctimas no podrán.

Si bien hace algunas semanas se presentó un nuevo proyecto para habilitar esas 16 curules, la radicación fue tardía y le corresponderá al nuevo Parlamento tramitarla, lo que implica que se demorará por lo menos un año más la elección respectiva.

Tampoco se pudo por ‘fast track’ sacar adelante otras reformas de fondo como la del régimen de tierras, que se anunció en repetidas ocasiones el año pasado pero nunca fue radicada. Terminada la vía rápida legislativa, se dijo que quedaba aplazada para el primer semestre de 2018, pero faltando ya un mes para que se acabe esta legislatura, tampoco llegó. Igual no fue posible aprobar otras iniciativas derivadas del acuerdo de paz que quedaron pendientes.

Pobre balance  

Visto todo lo anterior, queda en evidencia que la productividad legislativa de Senado y Cámara durante los últimos cuatro años se enfocó en los temas de paz y en sacar avante leyes y actos legislativos sobre problemas y crisis coyunturales, incluso cayendo en varias ocasiones en el llamado “populismo punitivo”. Pero en materia estructural y de solución a las grandes problemáticas nacionales, el Parlamento quedó en deuda.

Tampoco puede desconocerse que la independencia y autonomía congresionales en este segundo mandato estuvieron más restringidas que en el primero. La Casa de Nariño marcó los tiempos del Congreso e impuso la agenda. La cantidad de proyectos de origen gubernamental frente a los de iniciativa de senadores y Representantes es apenas una de las evidencias.

En múltiples sectores del país se tiene la certeza de que la negociación burocrática y la llamada “mermelada presupuestal” estuvieron a la orden del día con respecto a la mayoría de los partidos de la coalición del Gobierno. Por lo menos así fue durante las tres cuartas partes del período, ya que en el último, debido a los reacomodamientos producto de la campaña presidencial, las mayorías se difuminaron y el Gobierno prácticamente perdió el control del Legislativo, sufriendo no pocas y graves derrotas en la aprobación de proyectos, reforma a los mismos y en algunos debates de control político.

Paradójicamente, aunque se flexibilizó el procedimiento, este Congreso termina sin haber aplicado una sola moción de censura a un ministro o alto funcionario, pese a la racha de escándalos y yerros cometidos que ameritaban esta clase de sanción política.

En lo que hace al desempeño de la oposición, si bien fue evidente que la irrupción de la bancada del Centro Democrático, tras las parlamentarias de 2014, permitió presenciar fuertes debates en Senado y Cámara entre las mayorías gobiernistas y las uribistas, hubo más ruido que capacidad real de bloqueo al Ejecutivo. Al final, estos se salían del recinto y se imponía sin problema la ‘aplanadora’ de la coalición gubernamental. Es más, aunque este Congreso aprobó el año pasado un Estatuto de la Oposición (en el marco del ‘fast track’), el uribismo ni el Polo pudieron aplicarlo para nivelar las cargas, ya que sólo el mes pasado la Corte Constitucional emitió el respectivo fallo de exequibilidad.

También son muchas las críticas respecto a que en el Parlamento continúan primando vicios como el ausentismo, aunque semanas atrás se dictó el primer fallo de pérdida de investidura por esta infracción. Si bien al uribismo se le trató de encausar, el Consejo de Estado determinó que salirse del recinto es un acto válido en ejercicio de la oposición.

Hubo controversias por los pulsos burocráticos y de contratos, aunque a decir verdad se avanzó mucho en transparencia administrativa y presupuestal en el Parlamento.

Tampoco faltaron polémicas por conflictos de interés de congresistas en el trámite de la agenda legislativa, una muy baja aplicación del régimen de bancadas y la reiterada imposibilidad de modificar el Reglamento Interno o Ley Quinta del Congreso para dar más agilidad al trámite de leyes y sancionar infracciones éticas.

Eso sí, mientras que fue imposible acabar con la criticada Comisión de Investigaciones y Acusación de la Cámara, en la que se acumulan los procesos contra los altos aforados, hay que reconocer que fue este Congreso el primero en desaforar a un magistrado, en el recordado caso de Ignacio Pretelt, y tiene en la mira ahora al polémico magistrado Gustavo Malo, pieza clave del escándalo del ‘cartel de la toga’.

De otro lado, si bien en este período legislativo hubo menos sanciones de “silla vacía” por capturas de congresistas por nexos con grupos ilegales y narcotráfico, sí aumentaron los escándalos que llevaron a prisión a importantes senadores y representantes por escándalos de corrupción tan graves como los de los sobornos multimillonarios de Odebrecht y el ‘cartel de la toga’.

Por último, es evidente que el Parlamento que culmina su mandato no fue nunca el gran mediador y facilitador que el país necesitaba en momentos de crisis sociales, paros regionales, escándalos y problemáticas de índole nacional e internacional, rebrote de la violencia… Apenas si se limitó a un cúmulo de reacciones y citar debates políticos, pero sin asumir un rol más protagónico y definitivo por sí solo. Tampoco ha sido el motor de aplicación práctica del acuerdo de paz o del arranque de la política del posconflicto.

Visto todo lo anterior, se entiende por qué al hacer este balance del cuatrienio legislativo se concluye que, al final, son más las sombras que las luces sobre el desempeño del Congreso. Las grandes reformas nunca aparecieron y si bien fue factor clave en el tema de la paz, dejó la tarea a medias.