A dos semanas de que termine el mandato del actual Congreso y a cinco de que se posesione el nuevo, así como a un poco más de mes y medio para el relevo en la Casa de Nariño, es evidente que hay una serie de ajustes de fondo a la estructura del Estado y la acción gubernativa que continúan encabezando la lista de prioridades del Ejecutivo y el Legislativo, más allá de lo que ocurra el 17 de junio en la segunda vuelta presidencial y cuál sea la nueva coalición parlamentaria mayoritaria. Aquí las principales

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1. Reforma a la justicia, eterna decepción

Definitivamente esta es una de las más graves falencias del Congreso y Gobierno salientes y, también, una de las mayores urgencias de los entrantes. Para nadie es un secreto que modificar la estructura y el sistema del gobierno en la Rama Judicial ha sido la mayor dificultad en materia de ajustes a la Constitución de 1991. En el segundo mandato del presidente Santos se presentaron varios proyectos de reforma judicial, la mayoría de los cuales se hundieron indefectiblemente. El único que logró superar el trámite legislativo fue la llamada reforma de “equilibro de poderes” que luego, en el examen de la Corte Constitucional, fue desmantelada en la mayoría de sus aspectos atinentes a la estructura de justicia y apenas si sobrevivieron algunos artículos en temas políticos y procedimentales. La falencia es aún más grave si se tiene en cuenta que durante el último cuatrienio se presentaron graves escándalos judiciales, como el del magistrado Jorge Ignacio Pretelt, sindicado de tráfico de influencias e incluso el primer alto jurista desaforado por el Congreso; y qué decir del llamado “cartel de la toga”, una red de corrupción en la Corte Suprema que a cambio de fuertes sumas de dinero vendía y amañaba fallos y procesos.

A todo lo anterior debe adicionarse no solo la alta morosidad judicial, sino los múltiples casos de jueces, magistrados, fiscales y otros operadores judiciales involucrados en corrupción.  A ello se suma que a finales del año pasado todas las altas Cortes, el Fiscal, El Procurador y el Gobierno firmaron el llamado “Pacto de Pasto por la Justicia”, en donde se comprometían a sentar las bases de una reforma integral a la rama. Sin embargo pasaron los meses y nada se concretó, en gran parte porque se atravesó la campaña electoral. Si bien es cierto que tanto el candidato Iván Duque como Gustavo Petro tienen en sus planteamientos la urgencia de una reforma judicial, ambas propuestas son muy diferentes. Una vez definido el próximo domingo quién será el nuevo Jefe de Estado, faltará ver cómo arma su coalición parlamentaria y si las mayorías partidistas, que antes no le jalaron a la reforma judicial de fondo, ahora sí lo hacen.

2. Reforma política: flagelo sobrediagnosticado

Las falencias del sistema político y electoral en Colombia están más que diagnosticadas pero no por ello se ha avanzado sustancialmente en corregirlas. Los intentos en este Gobierno por aprobar una reforma al respecto en el Congreso, pese a tener mayorías durante gran parte del cuatrienio, fracasaron. Incluso se convocó una Misión Electoral Especial de Reforma Política, cuyas recomendaciones fueron entregadas al Ejecutivo a comienzos del año pasado. Se llevó luego un proyecto, bastante recortado, al Congreso para ser tramitado bajo el amparo del ‘fast track’, por estar derivado del acuerdo de paz con las Farc, pero se hundió tristemente en noviembre pasado.

Así las cosas, sigue en vilo la posibilidad de acabar con el voto preferente, depurar el alud de candidatos por firmas, propender por mayor democracia interna partidista, aumentar la participación de la mujer en cargos de poder, garantizar una verdadera transparencia en los procesos electorales, permitir más acceso a independientes y minorías, ajustar los mecanismos de participación ciudadana, combatir de forma efectiva la politiquería y las prácticas corruptas, restringir la llamada ‘política en cuerpo ajeno’, reversar la circunscripción nacional para Senado, disminuir los altos índices de abstención…  Paradójicamente del acuerdo de paz de La Habana el único punto que salió efectivamente adelante fue el relativo a permitir la participación en política de las Farc, razón por la cual este 20 de julio se posesionarán 10 congresistas desmovilizados, en tanto que las 16 curules que, según lo señala el mismo pacto, deberían ir para las víctimas, no fueron viabilizadas. Como Petro y Duque tienen en sus programas sendas reformas al sistema político y electoral, aunque con grandes diferencias conceptuales y de modelo democrático, sólo el 17 de junio se sabrá cuál tiene más apoyó popular. También es claro que la viabilidad de la reforma depende de cuál sea la próxima coalición parlamentaria y si los partidos que la integren estarían interesados en sacarla avante. No hay que olvidar que cuando Uribe asumió en sus dos mandatos y luego Santos, ambos prometieron una reforma política a fondo… pero fallaron.

3. Reforma anticorrupción ¿colcha de retazos?

En un país en donde, según proyecciones de la Contraloría, al año se mueven 50 billones de pesos en corrupción, es claro que atacar este flagelo es una prioridad nacional. En el saliente Gobierno estallaron varios de los escándalos más graves de las últimas décadas, como los millonarios sobornos de Odebrecht, el billonario desfalco en Reficar, el ‘cartel de la toga’, el descalabro de Interbolsa, el Fondo Premium, los robos a las regalías, la grave apropiación politiquera de los cupos indicativos y una infinidad de ‘carteles’ que a nivel nacional, regional y local esquilmaron la contratación en todas las ramas del poder público. Hasta el momento se han aplicado una multiplicidad de reformas constitucionales, legales y reglamentarias. También se han ajustado los estatutos de Contratación Pública, Anticorrupción, Régimen de Carrera Administrativa, Regalías, estructura de subsidios, normatividad electoral, régimen penal y penitenciario… Igual se han aprobado sendas reformas penales para agravar penas y restringir beneficios judiciales y penitenciarios a los juzgados por delitos contra la administración pública. Sin embargo, esa gran cantidad de medidas y ajustes ha carecido de integralidad desde las órbitas del Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Por lo mismo, pese a tener uno de los andamiajes normativos más voluminosos del mundo en materia anticorrupción –incluyendo el reciente ingreso a la OCDE y sus políticas de buen gobierno para garantizar la transparencia en lo público-, el robo al erario y la trampa en el sector privado siguen primando. Duque y Petro han enfatizado mucho en sus programas sobre la política anticorrupción pero es claro que la viabilidad de la misma depende en buena parte del tono ético del próximo Ejecutivo –como por ejemplo acabar realmente con los “cupos indicativos” y el relacionamiento presupuestal con los congresistas- y de la capacidad de auto-rectificación de los partidos en el Parlamento. Paradójicamente lo único real a la vista es la votación antes de septiembre de la consulta anticorrupción, que contiene 7 mandatos, algunos redundantes ante la legislación existente y otros insuficientes por la dimensión real de este grave flagelo.

4.  Reforma antidroga: ¿garrote o zanahoria?: la política de lucha contra el narcotráfico en Colombia necesita un ajuste a fondo. Eso nadie lo niega, ya que la extensión de narcocultivos en el país se cuadriplicó en los últimos años (llegando a las 220 mil hectáreas), hay récord en materia de cocaína exportada y decomisada, el microtráfico mueve más de seis billones de pesos al año y los actores que se lucran de este ilícito negocio han mutado peligrosamente en la última década, pasando de los grandes carteles y las Farc a una atomización en pequeñas organizaciones, trátese de las llamadas “bandas criminales emergentes” (Bacrim), las disidencias de las Farc, la guerrilla del Eln y la incursión de los carteles mexicanos operando ya en nuestro país

. Es evidente que uno de los elementos que presiona una reingeniería en materia antidroga es lo que pasó tras la firma del pacto de paz con las Farc, ya que al desarme y desmovilización de gran parte de sus cabecillas y pie de fuerza, no le siguió una eficaz estrategia del Estado para consolidarse en las zonas que estas dejaron libres y en donde se concentraba gran parte de los sembradíos de hoja de coca, marihuana y amapola. A ello se suma, que Colombia pasó de ser un país marcadamente productor de drogas a uno con crecientes índices de drogadicción. Igualmente, es claro que Estados Unidos, bajo el gobierno de Trump, no sólo es más exigente en materia de resultados antidroga (al punto de amenazar con descertificar al gobierno Santos) sino que redujo los aportes para financiar la lucha. El problema aquí es qué clase de reforma se requiere. El presidente Santos fue un abanderado de la necesidad de un cambio de óptica, bajo la tesis de que la estrategia única y marcadamente represiva fracasó en todo el mundo. Iván Duque, el candidato favorito a sucederlo, tiene una visión diametralmente opuesta a la flexibilización penal y menos al camino de la legalización. En ello se diferencia mucho de las tesis de Petro. Sólo el dictamen del 17 de junio indicará cuál será el énfasis de la reingeniería en un tema tan delicado, en el que ahora el caso Santrich y el riesgo de extradición de los desmovilizados reincidentes en narcotráfico marcan la coyuntura.

5. Reforma pensional, sí pero no

Cada vez que se habla del régimen de jubilación en Colombia se termina concluyendo que está convertido en una especie de ‘bomba de tiempo’ a la que se le agota rápidamente su cuenta regresiva. Sin embargo, no por ello la reforma pensional se ha podido aterrizar en el país. El saliente Gobierno en repetidas ocasiones, tanto por el Presidente como por sus ministros, reiteró el ya conocido diagnóstico en torno a que a mediano plazo la sostenibilidad financiera del sistema estaría en peligro. También es indiscutible que la cobertura continúa siendo muy baja, ya que una gran parte de los colombianos en edad productiva no cotizan para su jubilación. De igual manera, continúa el debate sobre la coexistencia de los dos regímenes, el de los fondos privados y el de prima media. Mientras que algunos estudios señalan que el modelo de los fondos pensionales ha resultado positivo, otros señalan que en una o dos décadas, cuando aumente el número de jubilados que debe sufragar, tendrá problemas financieros.

En cuanto al régimen de prima media (que maneja Colpensiones) la discusión continúa siendo la misma de siempre: el costo de las mesadas tiene un crecimiento exponencial dentro del presupuesto público. A ello se suma que no se ha encontrado una solución viable al oneroso sistema de subsidios cruzados que llevó a la perversión de que las pensiones más altas son financiadas por las más bajas. La pensional, entonces, es otra de las crisis sobrediagnosticadas que, pese a varias misiones de estudio e informes locales e internacionales con recomendaciones de grandes ajustes, no se ha podido solucionar. Tanto Petro como Duque tienen sendas propuestas de reformas, y es quizá uno de los aspectos en donde más se diferencian por sus posturas ideológicas, énfasis de la inversión social y estructura tributaria progresiva. Incluso Colombia, en su ingreso a la OCDE, se comprometió con unas metas sectoriales que, sin una reforma pensional a fondo, resultarían imposibles de cumplir.

6. Reforma tributaria estructural ¿utopía?

En un país en el que los últimos 16 años han sido regidos por solo dos presidentes y se han aprobado y aplicado no menos de seis reformas tributarias, es claro que hablar de una reingeniería a la estructura impositiva no es nada fácil. Es más, tanto en los dos mandatos de Uribe como en los de Santos una de las promesas más reiteradas por la Casa de Nariño ha sido, precisamente, una reforma tributaria estructural. Sin embargo, es claro que esta no se ha aplicado en los últimos cuatro gobiernos y que las tramitadas y aprobadas por el Congreso en ese lapso tuvieron más un enfoque coyuntural, con énfasis en tapar huecos fiscales o aumentar de forma facilista la base tributaria.

La mayor prueba de la necesidad de un ajuste impositivo a fondo e integral es que la evasión y la elusión tributarias en Colombia continúan estando por encima de los 20 billones de pesos anuales, monto al que habría que sumar el costo de las gabelas y exenciones tributarias aprobadas con el objetivo de que se genere más empleo, inversión y reactivación económica y empresarial. Incluso, el peso del contrabando todavía es muy alto, al punto que se calcula que este mueve más de 11 billones de pesos al año. La discusión entre los analistas de la estructura impositiva en el país sigue centrada en los mismos asuntos de hace una década: mayor o menor carga tributaria; expansión o contracción de la base de pagadores; progresividad o regresividad de los impuestos; el efecto real de estos en materia de redistribución del ingreso y disminución de la inequidad social; utilidad o no de las exenciones como incentivo;  competencia entre las estructuras tributarias nacionales, regionales y locales; el alcance y tarifas del IVA, imporrenta, impuesto al patrimonio y el llamado ‘cuatro por mil’… Petro y Duque proponen reformas muy disímiles al respecto pero, gane quien gane, tendrían que aplicarlas cuando aún está en proceso de implementación el último ajuste tributario, el de 2015.

7.  Reforma al Estado: ¿aparato grande o pequeño?

Según no pocos analistas la estructura estatal en Colombia es determinante para aumentar o trabar la eficacia gubernativa. Es claro que en el gobierno Santos hubo cambios en este aspecto, en especial en lo relativo a la activación de distintas agencias (Infraestructura, Tierras, Vial…), en tanto que la creación de cuatro ministerios en la Presidencia tuvo que ser reversada en medio de no pocos choques funcionales de sus titulares con ministros del despacho y otros institutos y departamentos administrativos. También se ha cruzado en las propuestas de reforma a la estructura del Estado el debate en torno a si el régimen de descentralización administrativa en el país está avanzando en la dirección correcta, más aún cuando cada vez es más claro que las regiones están presionando y incluso ganando, codo a codo, mayor autonomía, no solo a través de figuras como las Regiones Administrativas de Planificación (RAPE), sino aprovechando una capacidad mayor de decisión en los presupuestos de regalías. Sin embargo, es evidente que uno de los temas clave de la campaña presidencial ha sido si para fortalecer la capacidad regional es necesario reducir el tamaño del estado nacional central. También se ha discutido mucho en torno a cuáles ministerios, agencias, institutos y departamentos administrativos liquidar, reducir o fusionar, y cuáles crear.

De otro lado, uno de los enfoques de las polémicas al respecto se basa en qué clase de aparato estatal requiere el país en estos momentos, más aún cuando el saliente Gobierno hizo del posconflicto la política transversal a toda la acción gubernamental. Tampoco faltan los que consideran que dado el amplio alcance de los 23 sectores en que Colombia se comprometió con la OCDE en materia de políticas públicas de buen gobierno, es necesario ajustar en esa dirección el nuevo Plan de Desarrollo Nacional del próximo mandato, lo que implica no sólo modificar la estructura de gastos de  inversión, funcionamiento y servicio de la deuda, sino el tamaño del Estado en materia de entidades, funciones y prioridades gubernativas.

8. Reforma a la seguridad ¿guerra perdida?

Aunque los índices de homicidios han disminuido en Colombia, sobre todo los derivados del conflicto armado (aunque se han disparado los de líderes sociales), es claro que otros delitos de alto impacto (robo de celulares, atracos, violencia intrafamiliar, agresiones sexuales, riñas callejeras) se han disparado, poniendo en jaque a la llamada seguridad urbana. Por otra parte, es sabido que si bien las Farc se desarmaron en gran parte, las disidencias se han convertido rápidamente en uno de los nuevos generadores de violencia en muchas zonas rurales. El Eln y los rezagos del EPL también tienen azotadas a regiones como los santanderes, en tanto que las Bacrim tienen una operación cada vez más nacional, pese a los repetidos golpes de la Fuerza Pública. A ello se suma que hay un rebrote de las guerras entre lugartenientes de los carteles y cartelitos del narcotráfico en ciudades como Medellín. El microtráfico también está disparado, al punto que este delito marca la mayor cantidad de personas capturadas.

Frente a todo ello, hay un debate abierto sobre cuál debe ser la nueva política en materia de seguridad rural y urbana. Un debate que pasa por determinar si debe reducirse el tamaño de las Fuerzas Militares ahora que las Farc se desarmaron o si, por el contrario, dado que el Eln, las disidencias y las Bacrim aumentaron su accionar peligrosamente, se hace necesario mantener el componente bélico estatal. Igualmente está sobre el tapete cómo y en cuánto debe aumentarse el pie de fuerza policial, sobre todo bajo la tasa del número de uniformados por cada 100 mil habitantes. No es una discusión fácil, toda vez que para no pocos analistas el problema no es de componente militar ni policial sino de una legislación penal flexible que permite que el sindicado o el condenado regrese rápidamente a las calles a seguir con sus fechorías, o que quede en libertad dando la impresión de que el “crimen sí paga”. Esa polémica lleva, entonces, al rifirrafe en torno a que no se puede encarcelar a todo judicializado, ya que el hacinamiento en las prisiones es muy alto y las nuevas tendencias penales privilegian el afectar sólo en casos extremos la libertad… Todo un círculo vicioso frente al que las propuestas de Duque y Petro pueden resultar insuficientes.